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正視政府財政惡化的課題
| 文 / 陳朝建教授 | 【台灣法律網】 |
壹、問題背景
行政院院會在2010年8月19日的會議中通過明年度（2011年度）中央政府總預算 案，總計為1兆7896億元歲出預算。其中，教科文預算占約20%居冠，至於經濟發展預算則增列254億元左右，增幅最多。但最值得注意的地方是，明年度 的中央政府也預計將舉債4290億元，累計未償債務餘額將達4兆9000億元（此項數據並不含依特別法所為之隱藏性負債），占前三年平均國民生產毛額 （GNP）約37.79%，預計也將會創下歷史新高。
貳、問題分析
一、民進黨敗家？還是國民黨敗家？誰才是敗家子？
中央政府於民進黨執政期間（2000~2008年），政府每年年度預算的財政缺口約近 3000億元，累計未償債務餘額約4兆左右；但國民黨重新執政之後，財政缺口則暴增為平均約4000億元，甚至將達4290億元的歷史新高，且累計未償債 務餘額將達4兆9000億元（將逼近甚至破5兆的關卡），亦將創下歷史新高。
而值得注意的是，就中央政府的預算編列與相關措施而言，行政院除會試圖提出公共債務法 修正案以解決舉債的財務缺口擴大且達上限的既定問題外，另個經常採用的手段就是會虛列更多的稅賦收入或釋股預算；但問題是，稅賦收入未必能夠如願達到徵收 額度，且官股也未必能夠順利賣得出去，所以實際上中央政府的財務缺口應該更大些。
尤其是，中央政府的給人民的稅式支出項目與總額變多、加上各種減稅措施的關係（例如租 稅優惠或減免），將使中央政府稅賦收入不斷減少，本來就很容易導致財政惡化的現象。不僅如此，昔日以來的財政惡習是，行政院也會將應該列為「資本門」的釋 股預算列為「經常門」收入，但萬一釋股失敗，導致釋股收入短收以致於經常收入實際隨同減列，就會形成預算收入的虛列現象；屆時，國庫財務缺口擴大後，中央 政府只好發行更多的「國庫券」或是向金融機構借貸，才有辦法進行財務調度，惟人民日後仍須藉由納稅再幫中央政府負擔該等相關的更多利息支出。
可以理解的是，民進黨在中央執政期間，在立法院擁有多數席次的國民黨常說民進黨是敗家子；但國民黨在2008年重新執政之後迄今、明兩年，舉債卻不斷創下歷史新高，恐怕也會換成是在立法院擁有少數席次的民進黨來說國民黨才是敗家子。
二、推動財政紀律法案就可以解決問題？
另外，對於財政缺口惡化的問題，或有論者以為只要立法院通過財政紀律法案的話，問題就 可解決一半了，其實這是令人懷疑的立論。因為，以現在的美國加州為例，雖然該州已有財政紀律法案，所以州長才會得以依法宣布該州進入財務緊急狀況，俾以調 整該州的財政收支，但該州的財政卻仍持續惡化，正足以作為我國的借鏡。
關鍵就在於，所有的財政問題或是預算收支問題都是政治問題！亦即，若依據學者 Rubin的預算政治論觀之，其認為預算的形成與動支都是高度的政治活動，絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。更重要的是，每 位財政分配、預算配置的參與者，無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體，他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。
尤其是，作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間，還存有特 殊的「頭家-代理人」關係，那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的，諸如選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特 別的政治動盪等，而顯得變化多端、難以預料。
而且，最重要的是，按學者Rubin的論點來看，預算是一種政治資源（而非僅是財務收 支規劃的政府會計帳簿而已），政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力，而未必會去管財政收支平衡的核心問題。所以，即 使我國真的有了財政紀律法案，將不代表問題就解決了；相反的，如選擇在財政的病痛沉痾時才通過「財政紀律法」的話，是在製造問題，而不是在解決問題！
亦即，假設我國未來的財政紀律法案規定各級政府的擬參選人或候選人找不到預先規劃的財 源之前，就不可提出增加公共支出的選舉政見，那麼以擬參選人或候選人為例，就會選擇反向承諾，只要他或她當選的話，就會推動減稅計畫！反向吞噬的減稅承 諾，正好就是財政紀律法案的重要漏洞（除非財政紀律法案，另明定各級政府或候選人皆不得提出減稅計畫）。
但反過來說，即使財政紀律法案也同時規定各級政府或擬參選人（包括候選人在內）在找不 到規劃的替代財源前，也不可提減少政府之財政收入的政策或選舉政見，那麼單以各級政府為例，它就陷入進退維谷的囚徒困境，因為只要提議増稅就會流失選票從 而喪失所謂的執政權力，所也它也就不會再提任何增稅法案，但卻也不會輕易減少支出（尤其是教育支出、社會福利支出，以及經濟發展支出等可以擷取選票的重要 支出）；如此一來，反讓足以各級政府的財政赤字也像雪球一樣愈滾愈大，反而造成政府乾脆就坐以待斃，以迎接政府的倒閉。
參、政策建議
一、實際上，單以我國現有的公共債務法來說，其對於公共債務的定義，通常和國際標準存 有很大落差，從而難以評估與比較，甚至更容易出現「做假帳」的現象，亦即政府會計更不透明（因為我國還有其他依特別法所為之隱藏性負債）。所以，依國際標 準推動政府財政透明化的運動（如修正公共債務法的公共債務定義與範圍），已遠比推動財政紀律法案來得重要。
二、面對上開中央政府財政入不敷出的缺口，政府應該在稅賦收入方面，通盤檢討現行租稅 政策，積極減少各項租稅的減免範圍，有效擴大稅基，以增加財政收入（例如：林全擔任財政部長任內所推動的最低稅負制，就可以作為參考之借鏡）；支出方面， 應刪除或減少許多齊頭式的津貼補助，將財政資源集中運用於真正弱勢族群或有需要的必要建設，以減少浪費。質言之，開源且節流的雙管齊下，才能使政府的財政 缺口縮小，甚至出賸餘（例如：許璋瑤擔任主計長任內，我國即出現2000後首次的歲計賸餘，也可以作為參考之借鏡）。
三、如果還是要推動財政紀律法案的話，那麼亦須針對收支平衡問題的本質進行。也就是 說，如果財政紀律法案是要拿來作為解決問題而不是製造問題的話，那麼它應有的內容規範，就必須是「強制」無論任何政黨執政，或任何人當選為行政首長，都應 實施増稅的政策且不得減稅；且應「強制」政府塑身，如裁員減薪！（但真正的難題在於，誰願意通過這樣的財政紀律法案，綁住自己執政時的手腳呢？簡單的說， 如回到Rubin的理論觀之，Rubin等於告訴我們，既然財政、預算都是高度政治的，儘管大家對預算配置所要求的優先順位都不同，然而政客都會宣稱減稅 以騙取選票，又會宣稱將給選民福利給付而會追求預算支出的極大化，那麼理想的財政紀律法案是不存在的。如果有的話，也一定僅是半套的財政紀律法而已）
