大高雄縣市合併後的財政問題與對策（初稿）
文 / 陳朝建 助理教授 【台灣法律網】
一、前言
大高雄縣市合併改制為新設的高雄市（直轄市），將於2010年12月25日上路。實際上，就新的高雄市而言，它有高雄港（海港），也有國際機場（空港），更有完整的產業結構，並形成更為完整的生活圈以形塑具備競爭力的城市；但是，大高雄縣市合併改制後，也有很多問題亟待克服，諸如：（一）鄉鎮市區如何再予以整併的問題、（二）地方政治生態的重新洗牌（仍包括重劃立委選區、議員選區等制度設計問題，而非只有地方領導精英如何權力互動的問題而已）、（三）財政或預算上的若干衝擊，以及（四）人事、權限（或業務）與法規的整併問題等等。
其中，財政既然為庶政之母，而為政治、公共行政、財政學界暨實務界的普遍認知，則新設的高雄市將會面對哪些地方財政或府際財政之問題？並應有哪些對策？即有思考的必要，包括原《高雄縣市合併改制計畫書》對財政或預算衝擊問題的預見與規劃是否充足？以及，中央面對「五都十七縣市」的新局，該如何調整統籌分配款，對合併後的大高雄市又有何影響？同時，大高雄市政府該如何擴展自有財源（例如：有無課徵污染性事業碳稅的可能性，或其他自治稅捐的可行性為何等）？以及，新的高雄市如何藉由其與高雄港、國際機場的協力治理關係，以增加相關的稅（規）費或回饋金甚至港市合一？？等等財政問題，即為本文所討論。亦即，以下本文所討論者僅聚焦於「大高雄縣市合併後的財政問題與對策」，而不包括鄉鎮市區如何整併、地方政治生態如何重組或其他人事、權限（或業務）與法規的整併問題。
二、高雄縣市合併改制計畫書的論述與不足
又對於大高雄縣市合併後的財政問題與對策，《高雄縣市合併改制計畫書》曾提出初步的分析，包括以下三大重點[1]：
（一）大高雄縣市合併對於地方財政之影響：依既有財政收支劃分法之規定設算，北、高二直轄市98年中央統籌分配稅款分別為444億元及132億元，而台北縣因準用直轄市相關規定，98年度獲得343億元之中央統籌分配稅款，至於高雄縣則僅獲得69億。其後，中央因考量台北縣改制前準用直轄市規定，而與北高兩市共分「中央統籌分配稅款」，自影響北高兩市獲配金額，故於98年度特編列專款補助台北市155億元、高雄市100億元及台北縣100億元。準此，98年度台北縣、市共可獲得中央補助之統籌財源高達1,042億元，為高雄縣、市合計獲配金額403億元之2.5倍，但形同擴大原已明顯之南北差距。
不僅如此，如以自有財源占歲入比重進行分析，可以發現就決算資料而言，高雄市96年度及97年度分別約為89%及70%；高雄縣96年度及97年度分別約為61%及65%。值得注意的是，從歲入結構來看，高雄市「稅課收入」占歲入比重從96年度71%降至97年度54%，主要原因係97年度中央統籌分配稅款因台北縣升格為準直轄市而減少，故中央另補助高雄市100億元予以彌補，致補助及協助收入由96年度11%上升至97年度30%；高雄縣「稅課收入」占歲入比重從96年度48%上升至97年度51%，補助收入從39%降為35%。另外，96年度高雄市歲出決算數685.50億元，其中人事費356.73億元，占歲出比重52%；96年度高雄縣（含所轄鄉鎮市）歲出決算數411.93億元，其中人事費209.4億元，占歲出比重51%。以上另顯示大高雄縣市合併後，如財源未增加的情況下，其人事費之規模即約占歲出之一半甚或以上，而沒有足夠的其他經費可以建設。
與此同時，大高雄縣市合併後，整體債務算是重擔。因為就絕算數而言，原高雄市截至96年底1年以上非自償債務決算數1,365.71億元、未滿1年債務2.57億元合計共1,368.28億元，平均每位市民負擔之債務約9萬元（1,368.28億元/1,520,926人）；高雄縣1年以上非自償債務121.97億元、未滿1年債務87.89億元合計共209.86億元；高雄縣所轄鄉鎮市公所1年以上非自償性債務4.52億元，平均每位縣民應負擔債務約1.7萬元（214.38億/1,242,864人），高雄縣市改制後，每位市民負擔之債務約為5.7萬元。總之，高雄市及高雄縣（含各公所）1年以上非自償債務累積未償餘額截至97年11月30日止分別為1,268.71億元及142.2億元。
另依公共債務法第4條之規定，中央及各地方政府所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之48%；其中直轄市占5.4%（台北市為3.6%，高雄市為1.8%）。96年底高雄市決算存量債限比為1.16%，大高雄縣市合併改制後，一年以上非自償債務累計數（因加計高雄縣所轄鄉鎮市公所）為1,492.20億元，存量債限比為1.27%，雖尚未逾原高雄市的法定上限1.8%，不過如公共債務法未能及時修正以資配合，也可能會導致縣市單獨或合併改制為直轄市後的相關政務之推展困難（包括舉債上限即將飽和的問題）。
必須正視的是，對於上開問題，《高雄縣市合併改制計畫書》僅提及高雄縣市合併改制後就整體財務結構來看，債務宜維持二縣市之原有規模，至高雄縣幅員腹地廣大，將可彌補原高雄市腹地不足的問題；另縣市資源整合有利工商發展，以增加政府稅收，俾益財政資源云云。實際上，並未對於大高雄縣市合併對於地方財政之影響的對策提出規劃，為其不足之處。
（二）大高雄縣市合併期間財產移轉之規劃問題：在《高雄縣市合併改制計畫書》提及，原高雄縣市迄96年12月31日止的財產狀況之分析，依據二縣市審計單位決算96年財產量值總目錄來看，其財產項目包括土地、土地改良物、房屋建築及設備、機械及設備、交通及運輸設備、雜項設備、有價證券、權利及其他等九項，合併後，新設的高雄市因為包括原高雄市、高雄縣及各鄉鎮市的財產總量，價值合計1兆816.81億元。
而合併期間財產移轉之規劃與進行原則，《高雄縣市合併改制計畫書》已有初步的方案，包括將依地方制度法第87條之3第1項規定，改制後，高雄市、高雄縣及鄉(鎮、市)有資產及負債，由新的直轄市政府概括承受。高雄市、高雄縣及鄉(鎮、市)有財產移轉為直轄市市有，依直轄市市有財產法令保管、使用、收益及處分。同時，原高雄市、縣、鄉（鎮、市）相關機關（構）、學校及以公司組織型態或特種基金成立之地方公營事業機構，其財產之移轉，應於改制前擬定財產（含動產與不動產）移轉清冊，並於改制後，依公務人員交待條例辦妥移交事宜。就這部分的作業程序來說，由於它係屬於合併期間財產移轉之規劃與執行的技術性問題，問題不大，所以下文擬不再予以贅述或討論。
（三）大高雄縣市合併改制後預算編製及執行等相關問題：上開《高雄縣市合併改制計畫書》對高雄縣市合併改制直轄市，相關機關（構）、學校於改制後預算編製及執行等事項之規劃，其預擬方案也相當明確（惟實際之處理與執行，將由改制作業小組依相關法律、法規及中央改制籌劃小組協調結果處理），初步判斷，問題也不大。目前的方案是：
1.統合原有縣市、鄉鎮市的財政資源，妥慎籌編總預算：高雄市、高雄縣及所轄鄉（鎮、市），依地方制度法係公法人自治團體，需依據預算法、會計法及決算法，各自編製總預算、會計報告及辦理決算。縣、市合併改制，須整合自然及社會條件，擴大直轄市內涵，除整併相關自有財源（實質收入）及在公共債務法規範下之各類債務外，有關預算編製依以下原則辦理：
(1)編製改制後總預算、總會計。
(2)高雄縣所屬鄉（鎮、市），比照直轄市所屬之區，編製單位預算、單位會計，彙編入市縣改制之總預算、總會計。
(3)高雄市政府原屬教育支出之教育局及各級學校單位預算，依據教育經費編列與管理法，自92年度起改編製附屬單位預算（教育發展基金）；高雄縣及所轄鄉（鎮、市）之相同教育機關及學校，配合實施編製附屬單位預算（教育發展基金）。
(4)依預算法第4條成立之各類業權、政事型特種基金，分別審酌業務特性，檢討整併及存廢。
2.嚴謹預算執行，發揮財務管理效能：高雄市政府及所屬各機關學校，執行年度預算，係遵循預算法、會計法、單位預算執行要點及附屬單位預算執行要點等各項法規及行政規則辦理。高雄縣政府及所轄、鄉（鎮、市）相關機關（構）、學校，因組織編制及專業學能之限制，預算執行，係分別依預算法、決算法及行政院主計處函頒之「縣（市）單位預算執行作業手冊」、「縣（市）附屬單位預算執行作業手冊」規範辦理，縣市政府無需另行自訂行政規則。
又整體而言，高雄市縣合併改制後，其預算執行事項，除仍依預算法、決算法辦理外，並以原高雄市政府原訂之行政規則為遵循原則，同時參酌中央規範，並考量市、縣（市）實際情形，加以綜整為一致規定，俾減少改制後的衝擊，使改制過程平順完成[2]。
三、高雄縣市合併改制計畫書未正視的問題
前文已就《高雄縣市合併改制計畫書》的論述與不足加以說明，當然也肯定其規劃不錯而可行的部分。但無論如何，前揭《高雄縣市合併改制計畫書》對於新設的直轄市形成後之諸多財政問題（甚或桃園縣如於2010年期間，也因人口規模超過200萬而準用直轄市的話，當然也有相同或類似的問題），仍有許多未加以正視或論述不足甚或有所忽視之處，則可以藉由此處的內容加以說明，包括以下問題[3]：
（一）統籌分配稅款的重分配爭議：原有的中央統籌分配稅款直轄市分配比率為43%，本由台北市、高雄市兩市共享，但台北縣改制為準直轄市後，則是三者共同瓜分該43%的統籌分配稅款；未來由直轄市（含準直轄市在內）共享的43%之比例雖會依法調整而予以提高，但無論如何，直轄市係依人口數、土地面積、財政能力等因素予以分配，但在統籌分配款的「餅」有限的情況，則大高雄縣市合併後的高雄市之可分享的統籌分配稅款，仍將不如台北市、新北市，而與台中市差不多。也就是說，原直轄市共享的統籌分配稅款會轉由原有的直轄市與新設的直轄市（含準直轄市共享），但仍會有統籌分配稅款的重分配爭議存在。
（二）直轄市也必須面臨一般補助款減少的「蹺蹺板」現象：蓋直轄市如大高雄縣市合併後的高雄市，即使依法可以分配到較多的統籌分配稅款，仍將因其基本收支短差的缺口部分有所減少，而導致其一般補助款減少。也就是說，單以大高雄市為例，縱使大高雄市得依法如願爭取更多的統籌分配稅款，但依法其原有的一般補助款卻也會面臨減少的問題，因為依我國現行制度，一般補助款會與統籌分配稅款呈現「蹺蹺板」現象。相反的，大高雄市的支出規模依法卻將比原有的高雄縣、市多，反會導致新的高雄直轄市之財政更加惡化。
（三）新的高雄直轄市預算支出規模的增加：又承上所述，新設之直轄市的支出規模依法必須增加，甚至單以大高雄縣市合併改制為新的高雄直轄市為例，其每年預算支出將會倍增（如轄區內的國立高中職或縣立高中職依法改制為市立高中、轄區內的署立醫院改制為市立醫院等）；而且，新直轄市之人事員額倍增、職等提升的結果是，單單每年人事經費就必須依法增加，遑論其他如勞保、健保費用等相關負擔至少又得增加數百億元以上，新設之高雄直轄市能否自行負擔不無問題[4]？
（四）其他潛在之效應，諸如：大型縣市跟進的「羊群效應」：亦如前述所言，「五都十七縣市」實施之際，桃園縣人口規模已達198萬，其在人口數滿200萬之後，復可依法改制為準直轄市，則準直轄市或新直轄市與既有的直轄市、縣市之間的搶錢大戰反而還會再起。
針對以上的問題，2009年12月31日行政院院會決議的初步共識是，為因應「五都十七縣市」變革施行後的財政問題，財政收支劃分法修正重點將包括：（一）擴大中央統籌分配稅款規模：中央提撥所得稅總收入6%、營業稅總收入減除1.5%稽徵經費，及依法提撥之統一發票給獎獎金後的全部收入，以及菸酒稅扣除1%稽徵經費及直接分配地方款項後，其餘收入列為中央統籌分配稅款。（二）劃一直轄市及縣市稅收分為基礎：原本遺產及贈與稅由目前直轄市分得50%、市及鄉鎮市分得80%，修正為直轄市、市及鄉鎮市均分得60%；土地增值稅修正改為全歸地方。（三）強化補助款額度保障：一般性補助款修法後各年度總額，不得低於本法修正施行前一年度所得稅總收入10%及貨物稅總收入10%的合計數。
另外，公共債務法部分的修法重點則包括：（一）合理調整地方政府權限的計算基礎：中央債限維持不變，其超過一年公共債務未償餘額預算數仍按GNP40%管制，至於直轄市及縣市超過一年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，各不得超過50%及70%，鄉鎮市仍維持為25％。（二）落實債務管理監督：新增規定各地方政府所舉借達債限超過1年公共債務未償餘額預算數，達債限90％時，應訂定債務改善計畫及時程表，送監督機關備查。
四、大高雄市政府該如何擴展自有財源？
理論上，大高雄縣市合併後的高雄市因轄區內有諸多污染性事業，基於永續發展的環保政策，是可以有課徵污染性事業碳稅的想法；但實務上，除非中央另以法律定之，否則仍無法依地方稅法通則與自治條例就污染性事業課徵碳稅。相關說明如後[5]：
（一）地方稅的類型—以自治稅捐為中心：蓋依我國實務運作觀之，地方稅分兩大類：一是法定稅課，也就是地方自治團體直接依財政收支劃分法之規定，可徵收之直轄市及縣市稅，例如房屋稅、地價稅、土地增值稅、牌照稅、娛樂稅等均屬之；二是自治稅捐，則是指地方自治團體依地方稅法通則之規定，擬定並通過各該地方稅之自治條例後，報請自治監督機關「核備」後（實為「核定」），可另予徵收之特別稅課、臨時稅課及附加稅課。
（二）必須開徵自治稅捐的理由：由於財政收支劃分法無論如何修正，國家與地方自治團體都在共享同一塊「大餅」，若餅沒有辦法做大，僅是挖東牆補西牆的作法，也就是中央多、地方少或是中央少、地方多的調整而已。有鑑於此，為根本解決地方財政自主性不足的困境，地方稅法通則特別賦予地方開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課的法源，使地方自治團體可在地方法定稅課外，另得自行創造財源而強化地方財政高權。除此之外，讓地方自治團體可課徵自治稅捐的法定化結果，剛好也可以解決長期「鎮長稅」、「縣長稅」之疑義。也就是說，昔日以來的各項「建商捐」、「富人捐」、「水源稅」、「環保稅」、「公益捐」、「環境清潔費」或「觀光通行費」等課徵名目，也有機會獲得正名或因此適法（當然，未必昔日所有的「自治稅捐」均可因此合法）；包括此處所討論的污染性事業課徵碳稅，亦同（惟適法性則備受質疑）。
（三）開徵自治稅捐的法定限制：地方稅法通則第3條規定，直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所得視自治財政需要，依該通則第2條之規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但值得注意的是，下列事項不得開徵「自治稅捐」：
1.轄區外之交易。
2.流通至轄區外之天然資源或礦產品等。
3.經營範圍跨越轄區之公用事業。
4.損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。
必須注意的是，以昔日以來曾發生的實務案例來說，如桃園縣政府擬課徵的民用機場不動產特別稅、民用機場噪音區回饋特別稅、煉油廠特別稅等三案，即涉及中正機場的國外公司飛機起降課稅問題，復涉及到國營公用事業的經營問題，財政部等主政機關即依據地方稅通則第3條第1項第3款「經營範圍跨越轄區的公用事業」或第4款「損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項」為由，認為桃園縣政府仍不得開徵此類的自治稅捐。
除此之外，開徵自治稅捐尚有其他的法定限制，如特別稅課及附加稅課之課徵年限至多4年，臨時稅課至多2年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依該通則之規定重行辦理。同時，特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。不僅如此，
