轉貼：行政法教室：機關傳真公文的法定程式與行政程序 [陳朝建]

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行政法教室：機關傳真公文的法定程式與行政程序

文 / 陳朝建 助理教授 【台灣法律網】


壹、案件問題

　　A機關為代表國家對外表示意思並處理特定公共事務的重要法定組織，而服務該機關之機要秘書，戮力從公，勤後時間對於B業者在電視新聞節目所散佈之若干資訊，認為未必屬實，將影響A機關的官署聲譽。於是，服務於A機關之機要秘書便於私人家宅內即以手稿方式，傳真未經陳核程序惟卻擬以機關名義發文的澄清文件給B業者，並於隔日服勤時段再藉由該機關之公務傳輸設備再行澄清一次（設若已有明確的發文字號或傳真成功的通聯紀錄可資查證）。

　　但有趣的是，B業者的傳真號碼相當多，有甲乙丙丁等若干門號，但A機關之機要秘書或其他負責傳真的公務員，卻未於事前或事後確認B業者是否業已收受該澄清文件，進而引發本案之爭議問題如後：

　　一、A機關的澄清文件是否為公文？

　　二、A機關機要秘書以手稿所寫的澄清文件，未有機關用印或機關首長簽章，是否仍為公文？

　　三、又公務員傳真公文的法定程式與行政程序為何？

　　四、A機關之機要秘書係傳真澄清文件至B業者在官方網站上的甲門號，與B業者在電視新聞節目上公布的乙門號不同，但並未確認B業者是否業已收受該文件，是否為有效之送達？

　　對於本案的相關爭議，筆者擬從行政程序法、公文程式條例、機關公文傳真作業辦法等行政法規之規定，加以說明。


貳、問題分析

　　一、A機關的澄清文件，仍屬公文，應無疑義。蓋公文程式條例第1條即明定，稱公文者，謂處理公務之文書；亦即，A機關對B業者所為的澄清文件，如係依法令或基於職權所為之必要處置，自屬於處理公務的文書範疇，當符合公文的定義。又如該A機關的澄清文件如未以令、呈、咨、函或公告等程式行文給B業者（常見者為以「函」的方式為之），至少仍屬於公文程式條例第1條所謂的「其他公文」。

　　二、機關的公文，包括澄清文件在內，必須蓋機關用印，或是蓋上機關首長署名的職章或簽字章，始得對外發文或傳真之。例外時，如機關首長授權給單位主管對外行文（即決行的話），亦須有單位主管署名、職章或簽章；否則，是否符合公文的程式即有疑義。但是，本案A機關的機要秘書得否逕以A機關的名義製作澄清文件，則非無討論或辯護之餘地，因為機關公文如以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋機關用印或簽署之故（公文程式條例第3條規定參照）。

　　也就是說，即使手稿傳真文件為A機關之機要秘書所寫，但仍有機關首長之授權為據的話，即使該手稿未有機關首長或單位主管之職章或簽字章，仍屬公文的範疇。不僅如此，此部分亦無偽造公文書的意圖與行為，所以說，A機關機要秘書以手稿所撰寫的澄清文件，仍為公文且不構成偽造公文書之罪（關鍵在於，因為公文的定義是只要是處理公務之文書即屬之；至於，A機關之機要秘書既有機關首長授權在案，又沒有偽造公文書的任何犯意與犯行，自然也不構成刑法上的偽造公文書之罪）。

　　三、不過，所有的公文（包括上揭A機關的澄清文件在內）應記明國曆年、月、日；並應記明發文字號。未符合此項程式之要求者，就有公文的「程式瑕疵」問題，容易導致該公文無效、或得撤銷、或是得依法予補正，或是必須依法更正等。對此問題，如類推適用行政程序法第114條的規定，衡諸於行政程序法的意旨，是只要予以補正即可，因為「程式瑕疵」僅屬於違反方式規定之公文，仍屬有效（只要是法定機關或該管公務員依法作成者，仍具備公文之效力），不必確認無效或加以撤銷，僅須補記明國曆年、月、日；並補記明發文字號即可。

　　質言之，如本案手稿傳真文件漏未記載國曆年、月、日；並記明發文字號，只要事後「補正」即可！亦即，此種「程式瑕疵」算是輕微瑕疵，並不會導致該公文必然無效或得予撤銷的問題發生。

　　四、公文程式條例第13條規定，機關致送人民之公文，除法規另有規定外，依行政程序法有關送達之規定。基此，A機關的澄清文件如以傳真文件的方式為之，仍須「有效送達」給B業者，而此處所謂的「有效送達」包括：

　　（一）受方之B業者於其通訊設備，確實收受該文件資料之傳達。A機關確認B業者確實收受的作業方式依機關公文傳真作業辦法（依公文程式條例授權所訂定之法規命令）的規定，必須先確認接收者身分後，始得開始傳真（或於傳真後，補確認接收者收悉），始為有效之送達。

　　（二）不僅如此，各機關對於內容涉及重要事項，必須予以迅速處理之公文，固得以先行傳真，但事後仍應即補送原件之方式處理，並於文面註明（業已先行傳真之資訊）。也就是說，如果A機關認為其對B業者澄清文件之內容，已涉及重要事項者，就不能免除此項程序，否則仍不能算是有效之送達。

　　（三）行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達（其中，本案A機關以傳真公文方式為之的話，係指傳送至B業者的住居所、事務所或營業所之通訊設備）。但是，A機關如未確認B業者的傳真號碼，即按錯號碼傳真（或本案件問題所稱之以甲門號逕行傳真給B業者），則只要A機關之該管公務員未向B業者確認其是否收受該澄清文件，仍不算是有效之送達。

　　五、機關公文傳真作業辦法第5條更規定，以函或其他公文之程式對外傳真者，如受文者為受文者為人民、法人或非法人團體（例如本案之B業者）之公文，非經核准者不得傳真；具體而言，其簽辦核准的程序是，由承辦人員對於擬傳真之公文，應於公文原稿適當位置註明；並依規定程序陳核、繕校、蓋用印信或簽署及編號登記後，始得傳真。不過，如同前述所言，此項陳核程序的瑕疵如果發生，應該算是輕微的程序瑕疵，依法只要「補正」即可（反之，如果認為未經陳核程序就認為是「重大明顯瑕疵」，應屬無效；或是為「重大瑕疵」，得予撤銷，未必符合行政程序法、公文程式條例與各該專業法規、作業規定的立法意旨）。

　　至於，經核准後傳真公文的法定作業程序是，具體的發文程序如下：（一）登錄傳真公文登記表（簿），記載受文者、發文字號、案由、傳送日期、時間、頁數及承辦單位（人員）等；（二）加蓋傳真作業辦理人員名章，於公文末頁適當位置；（三）撥通受方傳真電話，確認接收者身分後，開始傳真；（四）傳畢再通話對照傳真頁數無誤，文面加蓋傳真文件戳，附原稿歸檔。

　　六、又公務員（如本案任職於A機關的機要秘書）認為基於職務，其有必要先以手稿在私人家宅傳真文件給B業者的話，須為職務上的必要行為，始得為之。但如非屬職務上的必要行為，或是是否為職務上的必要行為，設若A機關與B業者有爭議的話，亦應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人或利害關係人公開（同時，應有機關內部之書面紀錄，明確載明接觸對象、時間、地點及內容等）。

　　七、實際上，A機關的澄清文件如以傳真公文之方式所為，則有關該傳真公文的保管、保密及其他未盡事宜，另依事務管理規則及其手冊等有關規定辦理，並且不得牴觸行政程序法、公文程式條例，以及機關公文傳真作業辦法等法律或法規命令之規定。違反的話，就是有公文的「程式瑕疵」存在，而將出現該公文無效、或得撤銷、或是得依法予補正，或是必須依法更正等問題（例如A機關逕自替C機關傳真澄清文件的話，係違背法規之專屬管轄權，而屬於重大明顯瑕疵，應屬無效；再如A機關誤將B業者的名稱誤植為「三『粒』新聞」，但其他資訊包括傳真號碼皆屬正確的話，僅須更正）。


參、結論與建議

　　經由上述的分析，可知A機關的澄清文件為公文；且A機關機要秘書以手稿所寫的澄清文件，如未有機關用印或機關首長簽章，亦為公文。至於，公務員傳真公文的法定程式與行政程序，包括是否有效送達之注意事項為：

　　（一）機關傳真公文給人民、法人或非法人團體的話，必須經過陳核程序，始得為之，並應符合法定程式的要求（例如載明國曆年、月、日並記明發文字號等）。但此部分的程式或程序未盡符合的話，得類推適用行政程序法第111條的規定，予以事後「補正」即可。

　　（二）機關傳真公文給人民、法人或非法人團體的話，仍必須有效送達之。所以，該管公務員傳真公文前後應確認收受對象是否收悉，否則不仍算是有效之送達。

　　總的來說，自然正義的法律原則概念，特別強調「任何人不得自斷其案」、「兩造必須兼聽」，那麼當A機關宣稱其已傳真澄清文件給B業者的話，不是A機關有傳真的通聯紀錄或發文字號之單方說辭「說了就算」，必須給受指控者的B業者回應的權利。

　　不僅如此，行政機關傳真公文雖然是事實行為，但仍屬行政行為的範疇，必須依法行政，包括依行政程序法、公文程式條例，以及機關公文傳真作業辦法等行政法規之規定行政，否則易產生實體瑕疵或程序瑕疵的問題，反導致人民對行政機關之信賴度的下降，如該管公務員有違法或失職之處，則員依公務員服務法之規定，其依法應受懲戒或懲處。

　　無論如何，行政行為應遵循公正、公開與民主的行政程序，以確保依法行政之原則，並兼顧人民權益之保護。既然如此，則該管公務員傳真公文屬於行政行為的範疇，自須注意機關傳真公文的法定程式與行政程序！