轉貼：陳朝建：大高雄縣市合併後的財政問題與對策（初稿）

大高雄縣市合併後的財政問題與對策（初稿）

文 / 陳朝建 助理教授 【台灣法律網】


一、前言

　　大高雄縣市合併改制為新設的高雄市（直轄市），將於2010年12月25日上路。實際上，就新的高雄市而言，它有高雄港（海港），也有國際機場（空港），更有完整的產業結構，並形成更為完整的生活圈以形塑具備競爭力的城市；但是，大高雄縣市合併改制後，也有很多問題亟待克服，諸如：（一）鄉鎮市區如何再予以整併的問題、（二）地方政治生態的重新洗牌（仍包括重劃立委選區、議員選區等制度設計問題，而非只有地方領導精英如何權力互動的問題而已）、（三）財政或預算上的若干衝擊，以及（四）人事、權限（或業務）與法規的整併問題等等。

　　其中，財政既然為庶政之母，而為政治、公共行政、財政學界暨實務界的普遍認知，則新設的高雄市將會面對哪些地方財政或府際財政之問題？並應有哪些對策？即有思考的必要，包括原《高雄縣市合併改制計畫書》對財政或預算衝擊問題的預見與規劃是否充足？以及，中央面對「五都十七縣市」的新局，該如何調整統籌分配款，對合併後的大高雄市又有何影響？同時，大高雄市政府該如何擴展自有財源（例如：有無課徵污染性事業碳稅的可能性，或其他自治稅捐的可行性為何等）？以及，新的高雄市如何藉由其與高雄港、國際機場的協力治理關係，以增加相關的稅（規）費或回饋金甚至港市合一？？等等財政問題，即為本文所討論。亦即，以下本文所討論者僅聚焦於「大高雄縣市合併後的財政問題與對策」，而不包括鄉鎮市區如何整併、地方政治生態如何重組或其他人事、權限（或業務）與法規的整併問題。


二、高雄縣市合併改制計畫書的論述與不足

　　又對於大高雄縣市合併後的財政問題與對策，《高雄縣市合併改制計畫書》曾提出初步的分析，包括以下三大重點[1]：

　　（一）大高雄縣市合併對於地方財政之影響：依既有財政收支劃分法之規定設算，北、高二直轄市98年中央統籌分配稅款分別為444億元及132億元，而台北縣因準用直轄市相關規定，98年度獲得343億元之中央統籌分配稅款，至於高雄縣則僅獲得69億。其後，中央因考量台北縣改制前準用直轄市規定，而與北高兩市共分「中央統籌分配稅款」，自影響北高兩市獲配金額，故於98年度特編列專款補助台北市155億元、高雄市100億元及台北縣100億元。準此，98年度台北縣、市共可獲得中央補助之統籌財源高達1,042億元，為高雄縣、市合計獲配金額403億元之2.5倍，但形同擴大原已明顯之南北差距。

　　不僅如此，如以自有財源占歲入比重進行分析，可以發現就決算資料而言，高雄市96年度及97年度分別約為89%及70%；高雄縣96年度及97年度分別約為61%及65%。值得注意的是，從歲入結構來看，高雄市「稅課收入」占歲入比重從96年度71%降至97年度54%，主要原因係97年度中央統籌分配稅款因台北縣升格為準直轄市而減少，故中央另補助高雄市100億元予以彌補，致補助及協助收入由96年度11%上升至97年度30%；高雄縣「稅課收入」占歲入比重從96年度48%上升至97年度51%，補助收入從39%降為35%。另外，96年度高雄市歲出決算數685.50億元，其中人事費356.73億元，占歲出比重52%；96年度高雄縣（含所轄鄉鎮市）歲出決算數411.93億元，其中人事費209.4億元，占歲出比重51%。以上另顯示大高雄縣市合併後，如財源未增加的情況下，其人事費之規模即約占歲出之一半甚或以上，而沒有足夠的其他經費可以建設。

　　與此同時，大高雄縣市合併後，整體債務算是重擔。因為就絕算數而言，原高雄市截至96年底1年以上非自償債務決算數1,365.71億元、未滿1年債務2.57億元合計共1,368.28億元，平均每位市民負擔之債務約9萬元（1,368.28億元/1,520,926人）；高雄縣1年以上非自償債務121.97億元、未滿1年債務87.89億元合計共209.86億元；高雄縣所轄鄉鎮市公所1年以上非自償性債務4.52億元，平均每位縣民應負擔債務約1.7萬元（214.38億/1,242,864人），高雄縣市改制後，每位市民負擔之債務約為5.7萬元。總之，高雄市及高雄縣（含各公所）1年以上非自償債務累積未償餘額截至97年11月30日止分別為1,268.71億元及142.2億元。

　　另依公共債務法第4條之規定，中央及各地方政府所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之48%；其中直轄市占5.4%（台北市為3.6%，高雄市為1.8%）。96年底高雄市決算存量債限比為1.16%，大高雄縣市合併改制後，一年以上非自償債務累計數（因加計高雄縣所轄鄉鎮市公所）為1,492.20億元，存量債限比為1.27%，雖尚未逾原高雄市的法定上限1.8%，不過如公共債務法未能及時修正以資配合，也可能會導致縣市單獨或合併改制為直轄市後的相關政務之推展困難（包括舉債上限即將飽和的問題）。

　　必須正視的是，對於上開問題，《高雄縣市合併改制計畫書》僅提及高雄縣市合併改制後就整體財務結構來看，債務宜維持二縣市之原有規模，至高雄縣幅員腹地廣大，將可彌補原高雄市腹地不足的問題；另縣市資源整合有利工商發展，以增加政府稅收，俾益財政資源云云。實際上，並未對於大高雄縣市合併對於地方財政之影響的對策提出規劃，為其不足之處。

　　（二）大高雄縣市合併期間財產移轉之規劃問題：在《高雄縣市合併改制計畫書》提及，原高雄縣市迄96年12月31日止的財產狀況之分析，依據二縣市審計單位決算96年財產量值總目錄來看，其財產項目包括土地、土地改良物、房屋建築及設備、機械及設備、交通及運輸設備、雜項設備、有價證券、權利及其他等九項，合併後，新設的高雄市因為包括原高雄市、高雄縣及各鄉鎮市的財產總量，價值合計1兆816.81億元。

　　而合併期間財產移轉之規劃與進行原則，《高雄縣市合併改制計畫書》已有初步的方案，包括將依地方制度法第87條之3第1項規定，改制後，高雄市、高雄縣及鄉(鎮、市)有資產及負債，由新的直轄市政府概括承受。高雄市、高雄縣及鄉(鎮、市)有財產移轉為直轄市市有，依直轄市市有財產法令保管、使用、收益及處分。同時，原高雄市、縣、鄉（鎮、市）相關機關（構）、學校及以公司組織型態或特種基金成立之地方公營事業機構，其財產之移轉，應於改制前擬定財產（含動產與不動產）移轉清冊，並於改制後，依公務人員交待條例辦妥移交事宜。就這部分的作業程序來說，由於它係屬於合併期間財產移轉之規劃與執行的技術性問題，問題不大，所以下文擬不再予以贅述或討論。

　　（三）大高雄縣市合併改制後預算編製及執行等相關問題：上開《高雄縣市合併改制計畫書》對高雄縣市合併改制直轄市，相關機關（構）、學校於改制後預算編製及執行等事項之規劃，其預擬方案也相當明確（惟實際之處理與執行，將由改制作業小組依相關法律、法規及中央改制籌劃小組協調結果處理），初步判斷，問題也不大。目前的方案是：

　　1.統合原有縣市、鄉鎮市的財政資源，妥慎籌編總預算：高雄市、高雄縣及所轄鄉（鎮、市），依地方制度法係公法人自治團體，需依據預算法、會計法及決算法，各自編製總預算、會計報告及辦理決算。縣、市合併改制，須整合自然及社會條件，擴大直轄市內涵，除整併相關自有財源（實質收入）及在公共債務法規範下之各類債務外，有關預算編製依以下原則辦理：

　　(1)編製改制後總預算、總會計。
　　(2)高雄縣所屬鄉（鎮、市），比照直轄市所屬之區，編製單位預算、單位會計，彙編入市縣改制之總預算、總會計。
　　(3)高雄市政府原屬教育支出之教育局及各級學校單位預算，依據教育經費編列與管理法，自92年度起改編製附屬單位預算（教育發展基金）；高雄縣及所轄鄉（鎮、市）之相同教育機關及學校，配合實施編製附屬單位預算（教育發展基金）。
　　(4)依預算法第4條成立之各類業權、政事型特種基金，分別審酌業務特性，檢討整併及存廢。

　　2.嚴謹預算執行，發揮財務管理效能：高雄市政府及所屬各機關學校，執行年度預算，係遵循預算法、會計法、單位預算執行要點及附屬單位預算執行要點等各項法規及行政規則辦理。高雄縣政府及所轄、鄉（鎮、市）相關機關（構）、學校，因組織編制及專業學能之限制，預算執行，係分別依預算法、決算法及行政院主計處函頒之「縣（市）單位預算執行作業手冊」、「縣（市）附屬單位預算執行作業手冊」規範辦理，縣市政府無需另行自訂行政規則。

　　又整體而言，高雄市縣合併改制後，其預算執行事項，除仍依預算法、決算法辦理外，並以原高雄市政府原訂之行政規則為遵循原則，同時參酌中央規範，並考量市、縣（市）實際情形，加以綜整為一致規定，俾減少改制後的衝擊，使改制過程平順完成[2]。


三、高雄縣市合併改制計畫書未正視的問題

　　前文已就《高雄縣市合併改制計畫書》的論述與不足加以說明，當然也肯定其規劃不錯而可行的部分。但無論如何，前揭《高雄縣市合併改制計畫書》對於新設的直轄市形成後之諸多財政問題（甚或桃園縣如於2010年期間，也因人口規模超過200萬而準用直轄市的話，當然也有相同或類似的問題），仍有許多未加以正視或論述不足甚或有所忽視之處，則可以藉由此處的內容加以說明，包括以下問題[3]：

　　（一）統籌分配稅款的重分配爭議：原有的中央統籌分配稅款直轄市分配比率為43%，本由台北市、高雄市兩市共享，但台北縣改制為準直轄市後，則是三者共同瓜分該43%的統籌分配稅款；未來由直轄市（含準直轄市在內）共享的43%之比例雖會依法調整而予以提高，但無論如何，直轄市係依人口數、土地面積、財政能力等因素予以分配，但在統籌分配款的「餅」有限的情況，則大高雄縣市合併後的高雄市之可分享的統籌分配稅款，仍將不如台北市、新北市，而與台中市差不多。也就是說，原直轄市共享的統籌分配稅款會轉由原有的直轄市與新設的直轄市（含準直轄市共享），但仍會有統籌分配稅款的重分配爭議存在。

　　（二）直轄市也必須面臨一般補助款減少的「蹺蹺板」現象：蓋直轄市如大高雄縣市合併後的高雄市，即使依法可以分配到較多的統籌分配稅款，仍將因其基本收支短差的缺口部分有所減少，而導致其一般補助款減少。也就是說，單以大高雄市為例，縱使大高雄市得依法如願爭取更多的統籌分配稅款，但依法其原有的一般補助款卻也會面臨減少的問題，因為依我國現行制度，一般補助款會與統籌分配稅款呈現「蹺蹺板」現象。相反的，大高雄市的支出規模依法卻將比原有的高雄縣、市多，反會導致新的高雄直轄市之財政更加惡化。

　　（三）新的高雄直轄市預算支出規模的增加：又承上所述，新設之直轄市的支出規模依法必須增加，甚至單以大高雄縣市合併改制為新的高雄直轄市為例，其每年預算支出將會倍增（如轄區內的國立高中職或縣立高中職依法改制為市立高中、轄區內的署立醫院改制為市立醫院等）；而且，新直轄市之人事員額倍增、職等提升的結果是，單單每年人事經費就必須依法增加，遑論其他如勞保、健保費用等相關負擔至少又得增加數百億元以上，新設之高雄直轄市能否自行負擔不無問題[4]？

　　（四）其他潛在之效應，諸如：大型縣市跟進的「羊群效應」：亦如前述所言，「五都十七縣市」實施之際，桃園縣人口規模已達198萬，其在人口數滿200萬之後，復可依法改制為準直轄市，則準直轄市或新直轄市與既有的直轄市、縣市之間的搶錢大戰反而還會再起。

　　針對以上的問題，2009年12月31日行政院院會決議的初步共識是，為因應「五都十七縣市」變革施行後的財政問題，財政收支劃分法修正重點將包括：（一）擴大中央統籌分配稅款規模：中央提撥所得稅總收入6%、營業稅總收入減除1.5%稽徵經費，及依法提撥之統一發票給獎獎金後的全部收入，以及菸酒稅扣除1%稽徵經費及直接分配地方款項後，其餘收入列為中央統籌分配稅款。（二）劃一直轄市及縣市稅收分為基礎：原本遺產及贈與稅由目前直轄市分得50%、市及鄉鎮市分得80%，修正為直轄市、市及鄉鎮市均分得60%；土地增值稅修正改為全歸地方。（三）強化補助款額度保障：一般性補助款修法後各年度總額，不得低於本法修正施行前一年度所得稅總收入10%及貨物稅總收入10%的合計數。

　　另外，公共債務法部分的修法重點則包括：（一）合理調整地方政府權限的計算基礎：中央債限維持不變，其超過一年公共債務未償餘額預算數仍按GNP40%管制，至於直轄市及縣市超過一年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，各不得超過50%及70%，鄉鎮市仍維持為25％。（二）落實債務管理監督：新增規定各地方政府所舉借達債限超過1年公共債務未償餘額預算數，達債限90％時，應訂定債務改善計畫及時程表，送監督機關備查。


四、大高雄市政府該如何擴展自有財源？

　　理論上，大高雄縣市合併後的高雄市因轄區內有諸多污染性事業，基於永續發展的環保政策，是可以有課徵污染性事業碳稅的想法；但實務上，除非中央另以法律定之，否則仍無法依地方稅法通則與自治條例就污染性事業課徵碳稅。相關說明如後[5]：

　　（一）地方稅的類型—以自治稅捐為中心：蓋依我國實務運作觀之，地方稅分兩大類：一是法定稅課，也就是地方自治團體直接依財政收支劃分法之規定，可徵收之直轄市及縣市稅，例如房屋稅、地價稅、土地增值稅、牌照稅、娛樂稅等均屬之；二是自治稅捐，則是指地方自治團體依地方稅法通則之規定，擬定並通過各該地方稅之自治條例後，報請自治監督機關「核備」後（實為「核定」），可另予徵收之特別稅課、臨時稅課及附加稅課。

　　（二）必須開徵自治稅捐的理由：由於財政收支劃分法無論如何修正，國家與地方自治團體都在共享同一塊「大餅」，若餅沒有辦法做大，僅是挖東牆補西牆的作法，也就是中央多、地方少或是中央少、地方多的調整而已。有鑑於此，為根本解決地方財政自主性不足的困境，地方稅法通則特別賦予地方開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課的法源，使地方自治團體可在地方法定稅課外，另得自行創造財源而強化地方財政高權。除此之外，讓地方自治團體可課徵自治稅捐的法定化結果，剛好也可以解決長期「鎮長稅」、「縣長稅」之疑義。也就是說，昔日以來的各項「建商捐」、「富人捐」、「水源稅」、「環保稅」、「公益捐」、「環境清潔費」或「觀光通行費」等課徵名目，也有機會獲得正名或因此適法（當然，未必昔日所有的「自治稅捐」均可因此合法）；包括此處所討論的污染性事業課徵碳稅，亦同（惟適法性則備受質疑）。

　　（三）開徵自治稅捐的法定限制：地方稅法通則第3條規定，直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所得視自治財政需要，依該通則第2條之規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但值得注意的是，下列事項不得開徵「自治稅捐」：

　　1.轄區外之交易。
　　2.流通至轄區外之天然資源或礦產品等。
　　3.經營範圍跨越轄區之公用事業。
　　4.損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。

　　必須注意的是，以昔日以來曾發生的實務案例來說，如桃園縣政府擬課徵的民用機場不動產特別稅、民用機場噪音區回饋特別稅、煉油廠特別稅等三案，即涉及中正機場的國外公司飛機起降課稅問題，復涉及到國營公用事業的經營問題，財政部等主政機關即依據地方稅通則第3條第1項第3款「經營範圍跨越轄區的公用事業」或第4款「損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項」為由，認為桃園縣政府仍不得開徵此類的自治稅捐。

　　除此之外，開徵自治稅捐尚有其他的法定限制，如特別稅課及附加稅課之課徵年限至多4年，臨時稅課至多2年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依該通則之規定重行辦理。同時，特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。不僅如此，另為充裕地方團體之財源，除印花稅、土地增值稅外，該通則也另賦予地方政府得調高地方法定稅課原規定之稅率或稅額，亦即地方亦有附加稅課之開徵權，惟需受調高百分之30範圍內之限制。

　　（四）開徵自治稅捐的法定程序：按地方稅法通則第6條之規定，直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所開徵地方稅（也就是自治稅捐的話；亦即上開地方之特別稅課、臨時稅課或附加稅課），應擬具地方稅自治條例，經各該直轄市議會、縣市議會、鄉鎮市民代表會完成三讀立法程序後公布實施。但最特別的是，在地方稅自治條例公布施行前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處「備查」（即前述所謂的「核備」）。而此處所指的「備查」實際上卻是地方制度法第二條所指的「核定」之意涵，而為前述；也就是說，未經自治監督機關、財政部及行政院主計處之同意，地方自治團體仍不得開徵自治稅捐。就大高雄市來說，如擬就污染性事業課徵碳稅，其難題即在於此。

　　（五）污染性事業課徵碳稅的實例說明：2006年期間，雲林縣長蘇治芬擬參照國外「綠色稅制」，研議「雲林縣地方稅徵收自治條例」草案，計畫開徵煉油廠及煉鋼鐵廠特別稅（煉鋼稅按土地及建物課徵；煉油稅按煉製原油每桶新台幣2元計徵），並提報縣議會審議通過，而報請財政部「核定」，此即地方「碳稅」之第二例。依雲林縣財政局初估，開徵煉鋼鐵廠稅及煉油廠稅後，連同貢獻捐在內，每年約可為雲林縣帶進50億元以上收入，而用於道路闢建及改善、提升衛生環保生活環境、增加社會福利、輔導就業等用途。然而，油品屬於經營範圍跨越轄區的公共事業，屬於地方稅法通則禁止開徵地方稅的範圍，2003年期間內政部對桃園縣就曾駁回其開徵「煉油稅」之方案。基此，雲林縣政府研擬開徵煉油稅、煉鋼稅等，在財部收件後會邀集學者專家會商，仍無核准通過之任何機會（即使雲林縣政府打算另闢途徑，改課徵二氧化碳汙染的「碳稅」，亦同）。

　　儘管大高雄市政府擬就污染性事業課徵碳稅的可能性而言，除非由中央另以法律定之，否則必然受挫。惟無論如何，未來的大高雄市政府仍須思索其他的自治稅捐或規費收取方案，例如以下的本土案例即可作為思索的基礎：

　　（一）台北縣土城市開徵建築工地臨時稅的案例：按「租稅法律主義」（或：稅捐法定主義）之精神，人民僅依法律、自治條例所定之納稅主體、稅目、稅率，以及納稅期間、方法、用途與拒納處罰等事項之規定，負有納稅之法定義務。以台北縣土城市開徵建築工地臨時稅自治條例的設計經驗來說，即是：

　　1.土城市建築工地臨時稅的「納稅主體」，是將建築總樓板面積達五百平方公尺以上的「建築起造人」列為課稅對象。
　　2.土城市建築工地臨時稅的「稅目名稱」，為「建築工地臨時稅課」（簡稱「建築工地稅」），其課稅的立法理由是：開闢財源，並改善土城市財政狀況，同時主張建築工地對地方環境和地方安寧產生衝擊，所以需課徵「建築工地稅」。
　　3.土城市建築工地臨時稅的「課徵稅率」，係針對該市轄區內建築樓板面積超過500平方公尺的大面積建築、預售屋為之；且課徵稅率為每平方公尺200元。
　　4.土城市建築工地臨時稅的「納稅期間」，自民國95（2006）年起開始計徵，初步而言，將為期2年（因為定位為「臨時稅課」之故）；蓋地方稅法通則第三條第二項明定，臨時稅課之課徵年限至多二年，年限屆滿後，仍需繼續課徵者，應依該通則之規定重行辦理。
　　5.土城市建築工地臨時稅的「納稅用途」，依地方稅法通則第3條第3項所定，臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。爰此，土城市對於是項收入將依自治條例之規定，僅作為土城市區排水溝整治及路面修繕專款專用，自無法挪作其他用途。

　　整體而言，本案依地方稅法通則第6條之規定，直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所開徵地方稅，應擬具地方稅自治條例，經直轄市議會、縣市議會、鄉鎮市民代表會完成三讀立法程序後公布實施。更重要的是，地方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處「備查」（誠如前述，實為「核定」）；而上開建築工地臨時稅開徵之後，對該市地方財政來說，本有「錦上添花」的正面助益，進而使該市在可以有更為充裕的經費「專款專用」於「土城市區排水溝整治」及「土城市路面修繕」（當然，在台北縣改制為新北市之後，此項案例也會成為歷史案例就是了）。因此，本案給大高雄市的反思是，未來的高雄市政府該如何依法定程序並藉由其他自治事項，廣開特別稅課、臨時稅課與附加稅課[6]？

　　（二）台北縣新莊市收取「無名規費」的案例[7]：所謂「有名規費」係指規費法第7條、第8條或各該專業法律業明定規費名稱的規費；至於，「無名規費」係指規費法第7條、第8條或各該專業法律雖無規範，但地方政府卻擬加以開徵的規費項目。問題是，地方「無名規費」之收取應如何依法為之呢？據筆者瞭解，近年台北縣新莊市擬以自治條例就「神主牌位使用費」（屬於「無名規費」的範疇）納入規範，即申請使用新莊市納骨塔者，除應檢附申請人身份證正本（影本留存）並予以簽章確認外，另應一併繳納塔位使用費、「神主牌位使用費」及永久管理費等項規費，始得憑證辦理牌位、骨灰之進塔而予以供奉。

　　有意思的是，當新莊市公所將市民代表會所通過的自治條例（且係擬作為規費收取基準的自治條例）送台北縣政府備查之際，台北縣政府竟回函給新莊市公所表示：「神主牌位使用費」非屬新莊市公所可以收取的規費項目。顯然的，台北縣政府不僅誤解地方自治的應有理念，也對於地方制度法、規費法、殯葬管理條例等相關法令有所不明。

　　蓋就地方自治的理念來說，依地方制度法及殯葬管理條例規定而言，納骨塔設施之管理係屬鄉鎮市公所之自治事項。也就是說，鄉鎮市本得就該類事項予以立法並加以執行，即新莊市公所有權擬定自治條例送市民代表會通過，並就納骨塔設施之管理的收費事宜加以執行。更何況，此類規費之收取另有助於地方自有財源的提升，正是實踐「地方財政自我負責原則」、「地方財政自我平衡原則」（可參照地方制度法第70條、第72條）的應有作為。

　　再者，前揭「神主牌位使用費」（雖屬「無名規費」）案，除有地方制度法第20條作為地方自治的辦理依據外，另依地方制度法第67條第3項之明定，即：「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」，其意義更是指地方政府如徵收規費法第7條、第8條或各該專業法律（如殯葬管理條例）所定各項規費以外的「無名規費」，應由地方政府另經各該立法機關之決議而以自治條例定之（另有地方制度法第28條、第25條參照可資參照）。就此而言，新莊市當然可以擬定並通過自治條例就所謂的「神主牌位使用費」（雖於「無名規費」的範疇）納入規範，而加以執行。

　　不僅如此，儘管「神主牌位使用費」為「無名規費」，但諸多地方自治團體如台中縣東勢鎮、彰化縣鹿港鎮、南投縣埔里鎮、嘉義縣朴子市、台南縣新營市、高雄縣鳳山市等鄉鎮市皆有收取先例可循。如就自治先例的學習複製而言，本案新莊市公所係符合法制程序，轉以自治條例作為「無名規費」之收費基準的法源依據，以避免「無名規費」如僅以自治規則或地方行政規則訂定反有違地方制度法第67條第3項之規定，應值得稱許並加以肯定。當時新莊市公所以上開理由函復台北縣政府，迫使台北縣政府另行函釋確認以下內容：

　　按殯葬管理條例第1條揭示殯葬設施應永續經營之精神，此觀同條例第25條定有公墓墓基及骨灰（骸）存放設施使用年限之授權規定自明，惟神主牌非屬殯葬管理條例第15條所規定骨灰（骸）存放設施之應有設施，合先敘明。另按鄉鎮市殯葬設施之設置與管理係屬自治事項（地方制度法第20條參照），又鄉鎮市規約發布後，應報縣政府備查（地方制度法第26條第4項參照），又所謂備查係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂（地方制度法第2條參照），綜前所述，殯葬設施之管理係屬鄉鎮市之自治事項，對其所發布之規約，僅屬報府備查，該規約效力自應業已生效。據上所述，本府對於貴所依規費法訂定神主牌位使用費之自治條例，予以尊重，惟考量「神主牌位」是否符合殯葬設施「循環使用、永續經營」之原則，希貴所詳加考量是否允當。

　　由此可知，台北縣政府回函所確認的意思是該「無名規費」，新莊市公所自得依其自治條例作為收取依據，只是適當或不適當之部分仍由新莊市公所及代表會決定之。亦即，新莊市所為行為係屬適法（合法），至於適當與否則由新莊市自行判斷之，而非不得依法收取（惟在台北縣改制為新北市之後，此項案例也會成為歷史案例）。總之，撙節各項行政經常性支出、增加各項行政管理收入（尤其是各種規費收入，包括此處所言之「無名規費」）、制定開源性質之自治法規（尤其是前文所指之特別稅課、臨時稅課或附加稅課等自治稅捐的開徵）、進行不動產之處分、或是特定業務委外經營、利用民間資源（或稱為善用社會資源）及人力精簡等項常見的開源節流措施[8]，甚或取經金門縣、台北市的公營事業經驗（即金門酒廠或台北捷運公司的成功經營經驗），仍是未來的大高雄市政府必須努力的方向（尤其是高雄捷運公司現階段對高雄市來說，仍屬沉重的財政負擔）。

　　另外，如果未來的大高雄市仍無法依依地方稅法通則與自治條例就污染性事業課徵碳稅或其他綠色稅收，則維持回饋金制度或提高回饋金額度或比例，仍屬現行實務運作的可行方案。舉例來說，高雄縣永安鄉縣有人口約1萬4千多人，轄區內有台電興達火力發電廠及中油永安天然氣廠，並鄰近岡山焚化廠，每年回饋金總計即達1億5千多萬元，占鄉公所每年2億9千萬多元總預算的51%以上，是永安鄉的主要財源。可以預期的是，該筆回饋金未來將成為新設的高雄市政府之捐獻及贈與的收入來源之一，如得以再提高回饋金額度或比例，類此回饋金制度之確認（諸如：中油林園廠區的回饋金亦同[9]），對新設的高雄市政府自然有所助益。

五、大高雄市政府該如何藉由海港、空港增加財源？

　　值得注意的是，大高雄市，與其他直轄市、縣市相較，最大的優勢在於轄區內，有國際港口高雄港、國際機場小港機場，但這兩大海港、空港的管轄權現仍由中央主導，如果該高雄港、小港機場與未來大高雄的發展計畫無法有效結合，則大高雄縣市合併後的自治能量仍將無法凝聚。

　　實際上，在2002年期間，高雄市議會第五屆第八次定期大會曾決議，請立法院參酌本會決議儘速制定「高雄市自治港市條例」以打開高雄經貿困境進而解決台灣經濟全球化，兩岸經貿關係正常化，使高雄市之經貿能再度恢復往日之繁榮。其主要的理由即是，「經貿自治港市」就憲法基礎而言，憲法第118條規定「直轄市之自治，以法律定之」。基此，直轄市之自治權限本保留很大的彈性空間。如回歸憲法另以專法所賦予高雄港市之自治精神，即建構大高雄為「經貿自治港市」者，除其主權、國防、外交等事務仍歸中央管轄之外，它即可以擁有更為完整的自治能量。

　　又對於上開建議，我國於2003年即有「自由貿易港區設置管理條例」之施行（民國92年7月23日公布施行，最近則於國98年7月8日有所修正），其主要目的就是為配合中央政府當年挑戰2008之國家發展計畫，與因應前述之建議，而設置高雄港自由貿易港區（高雄港於2005年1月1日實施），建構現代化港埠經營環境，便捷貨物流通，促進我國物流業務發展，以提昇港埠及全球競爭力。但大高雄市政府如何藉由海港、空港增加財源，就現行實務而言，則可以參考小港機場的經驗，以爭取更多的噪音防制費與機場回饋金，並將之轉換為港口回饋金（高雄港回饋金），進而增加大高雄市政府的地方財源。至現行噪音防制費與機場回饋金制度略述如後：

　　（一）噪音防制費：經費來源係依據「使用航空站飛行場助航設備及相關設施收費費率表｣之規定，向航空公司徵收噪音防制費而來。至於，補助對象則依環保機關公告之各機場周圍航空噪音防制區內之學校、圖書館、醫療機構及住戶。不僅如此，實際上的經費用途則依據「航空噪音防制經費分配及使用辦法」第3條之規定，噪音防制費之用途如下：

　　1.辦理各機場航空噪音管制區航空噪音防制設施所需之費用。
　　2.委託辦理航空噪音監測、防制、審查作業及技術研發等相關工作之費用。　　
　　3.民航局、各航空站及機場所在地之直轄市、縣市政府辦理航空噪音防制經費所需之作業費用；該費用每年最高額度不得超過各機場噪音防制費年收入之百分之五；該項費用地方政府得以代收代付（代收代支）方式辦理。
　　4.辦理其他航空噪音防制相關工作之費用。
　　5.維護相關居民健康設施及活動之費用。

　　（二）機場回饋金：經費來源係依據「民用航空法｣第37條之規定，提撥場站降落費之8%作為機場回饋金。至於補助對象則依環保機關公告之各機場周圍航空噪音防制區內相關居民。另外，經費用途則依據「機場回饋金分配及使用辦法」第10條之規定，機場回饋金之用途如下：

　　1.獎助學金之補助。
　　2.社會福利之補助。
　　3.文化活動之補助。
　　4.基層建設等經費之補助。
　　5.各項公益活動之補助。
　　6.航空站或地方政府辦理回饋金業務之行政作 業費用。
　　7.其他事項之補助。

　　整體而言，上述的機場回饋金、噪音防制費是兩個不同來源和用途的經費，但也有若干異同之處。例如：機場回饋金與噪音防制費之來源與用途均依據「民用航空法第37條為最主要的運作依據，但實際經費來源與用途仍有不同。可是，最大的特色是，該類經費分配及使用辦法，皆由交通部依前開航空法之授權訂定之。質言之，未來的大高雄市政府如擬藉由海港、空港以增加地方財源，如依參考小港機場的噪音防制費與機場回饋金之經驗，應該向交通部爭取更多的噪音防制費與機場回饋金之額度或比例；同理，港口回饋金（高雄港回饋金）的爭取，也可以列為未來大高雄市政府的施政要項之一。

　　當然，除了上開回饋金的爭取之外，未來大高雄市政府也可以參考桃園航空城計畫的願景。蓋馬英九總統上任之後，即將桃園航空城設定為「愛台十二建設」的旗艦型計畫，加上2008年12月起兩岸正式直航，在航空方面截彎取直，更能大大減短兩岸空運時間；不僅如此，在法制改革上，《國際機場園區發展條例》提早於2009年1月經立法院三讀通過而得以付諸施行，使得桃園航空城在整體發展上更具優勢。該項計畫的概念也以「荷包蛋理論」為主軸進行規劃與執行，將原有桃園機場專用區和周邊自由貿易港區合稱為國際機場園區猶如「蛋黃」，開發主體為中央政府，同時參酌國際先進機場的組織條例及營運模式後，以國營事業方式經營管理國際機場以提升效率；至於，園區外圍則如「蛋白」，完全回歸由地方政府進行規劃，分享園區溢出的經濟效益。

　　其中，桃園縣的做法是制定《桃園縣桃園航空城股份有限公司組織自治條例》；實施順利的話，將可與中央配合而強化桃園航空城之國際競爭力，並建構完善產業發展環境，復可促進地方經濟發展而增加地方財源之收入。基此，對大高雄市來說，取經並複製桃園航空城計畫的作為，將有機會可以讓大高雄市政府藉由海港、空港而增加地方財源；遑論「愛台十二建設」也另有高雄自由貿易與生態港的重要計畫必須付諸施行。


六、結語

　　總之，就《高雄縣市合併改制計畫書》的論述與不足之處而言，它仍欠缺大高雄市未來財政支出規模的初步估算，惟筆者則囿於相關財政、預算資料的不足，仍無法加以推估。但無論如何，該《高雄縣市合併改制計畫書》仍描繪出高雄縣市合併改制後的整體財務結構，也就債務結構宜維持原縣市時期之原有規模提出具體建議，仍應予肯定。

　　至於，《高雄縣市合併改制計畫書》較為忽略或是有意忽略的中央統籌分配稅款，以及補助款與統籌分配稅款的「蹺蹺板」問題，則涉及財政收支劃分法與中央統籌分配稅款分配辦法之修正難題，與中央主管機關權責密切相關。對未來的大高雄市而言，努力爭取更多的統籌分配稅款，以及其他的專案補助款（即計畫性補助款）自屬重要的對策。

　　另就如何增加大高雄市之自有財源的部分來說，儘管民選地方首長與地方議會議員，多有連任之政治壓力，所以通常不敢輕易開徵地方自治稅捐，或藉由規費收入以增加地方自有財源。但不可否認的是，未來的大高雄市政府仍應從自治稅捐、規費收入與回饋金等方面著手，才有增加地方自有財源的機會。

　　最後，有關大高雄市政府如擬藉由海港、空港的營運，以增加地方自有財源一節，其主要的方式除回饋金制度（如噪音防制費與機場回饋金，甚或研議「」高雄港回饋金）外，即是取經桃園航空城的願景，為大高雄市打造屬於自己的高雄自由貿易與生態港、高雄航空城，並藉此設置有機會創造盈餘的地方公營事業（如桃園另有桃園縣航空城股份有限公司），亦屬重要的對策。


參考資料
高雄市、高雄縣，2009。《高雄縣市合併改制計畫書》（行政院核定版），載於高雄縣市合併專屬網站，http://163.29.105.100/20098616921/index.aspx。
陳朝建，2008。《準（新）直轄市形成後之財政資源分配》，載於「中國地方自治」第61卷，1期（民國97年1月），頁24-45。台北：中國地方自治月刊
陳朝建，2009。《地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例》，載於「中國地方自治」第62卷，7期（民國98年7月），頁15-30。台北：中國地方自治月刊。

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[1] 以下三大重點的資料來源，可以參照《高雄縣市合併改制計畫書》（行政院核定版），載於高雄縣市合併專屬網站，http://163.29.105.100/20098616921/index.aspx，查詢日期：2010/1/22。

[2] 同前註，以上三大重點的資料來源，請參照《高雄縣市合併改制計畫書》（行政院核定版），載於高雄縣市合併專屬網站，http://163.29.105.100/20098616921/index.aspx，查詢日期：2010/1/22。

[3] 諸如此類的問題，可參照陳朝建，2008。《準（新）直轄市形成後之財政資源分配》，載於「中國地方自治」第61卷，1期（民國97年1月），頁24-45。台北：中國地方自治月刊

[4] 依據李桐豪教授的看法，另以台北縣準用直轄市規定的經驗為例，其在財政收支上（尤其是支出部分）至少即新增：一、人事擴編足額進用，則每年將至少增加177億元的費用；二、依相關法令，如勞工保險條例、全民健康保險法及相關社會福利法等，每年至少將增加支出106億元的負擔；三、依環保等相關法令，每年將增加支出22億元以上；四、依兵役法及相關水利法規，每年又將增加支出17億元以上；五、其他業務擴編與移轉每年增加75億元，而必要資本建設經費每年也會將增加268億元以上。他認為要解決台北縣等準直轄市或其他準直轄市或新直轄市之財政問題，最根本作為還是得修改財政收支劃分法，詳細見解可參照李桐豪 (2007)。〈準直轄市所衍生的問題分析-以台北縣準用後引發的財政問題為例〉，載於《國家政策網路智庫》，2007/9/20，網址為http://thinktank.nat.gov.tw/。

[5] 以下之相關說明，包括往昔以來的諸多實務案例在內，則請參照陳朝建，《地方制度法專題：地方自治稅捐的理論與實務（一）》（2004/9/14）、《地方制度法專題：地方自治稅捐的理論與實務（二）》（2004/10/19），載於「部落格化的台灣政治法律學院」，網址：http://blog.sina.com.tw/macotochen/，查詢日期：2010/1/24。

[6] 例如，未來的高雄市政府也可以取經原台中縣研擬課徵的兩種特別稅課：一為景觀維護特別稅，係對砂石採取業者課稅，其他縣已有開徵先例，台中縣只是學習或複製其他縣市經驗而已。另一為特殊消費特別稅，即擬對舞廳、舞場、電子遊樂場、資訊休閒場、特殊咖啡廳及茶室、酒店、酒吧、高爾夫球等八種特殊行業，課徵特別的消費稅；另以上可參照2006年6月26日、8月24日的工商時報工商社論，社論主題即是《為台中縣研擬開徵特別稅加油打氣》、《欣見地方政府依法徵稅蔚為風氣》。

[7] 有關本案的詳細說明，則請參照陳朝建，《地方制度法教室：地方辦理無名規費之實例》（2007/9/1）、，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，網址：http://blog.sina.com.tw/macotochen/，查詢日期：2010/1/24。

[8] 又地方自治團體相關的開源措施，則可以參照陳朝建，2009。《地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例》，載於「中國地方自治」第62卷，7期（民國98年7月），頁15-30。台北：中國地方自治月刊。

[9] 惟值得注意的是，自民國85年（1996年）起台灣中油公司即提供5億元新台幣，依其所生孳息，作為補助林園鄉瓦斯費用之回饋金，當時利率約7%，每年約有3500萬元利息可以運用，但目前利率只剩1.17%，則只剩500餘萬元的「零頭」可以運用。又未來該筆回饋金，亦將由新設的高雄市政府概括承受。